ב-29 בנובמבר 1947 החליטה העצרת של ארגון האומות המאוחדות לשים קץ למנדט הבריטי בארץ-ישראל. העצרת החליטה על חלוקת ארץ-ישראל ¹ לשתי מדינות דמוקרטיות, יהודית וערבית, שיהיה ביניהן איחוד כלכלי, ועל העמדת ירושלים תחת שלטון בינלאומי. החלטת האו"ם קבעה שהמדינות שיקומו צריכות לכונן חוקה דמוקרטית, לקיים בחירות כלליות וחשאיות, ולערוב לשמירה על זכויות האדם והאזרח. בראשית שנת 1948 הקים היישוב היהודי בארץ-ישראל "מועצת עם זמנית" שבחרה מתוכה "מנהלת עם", כגוף מקביל לממשלה, ונוסחה מגילת-העצמאות של מדינת-ישראל, שאושרה על-ידי "מועצת העם הזמנית". ב-14 במאי 1948 הסתיים המנדט הבריטי למעשה, ולמחרת הוכרז על הקמת מדינה ריבונית לעם היהודי בארצו, היא מדינת-ישראל. בישיבה חגיגית שנערכה באותו יום שישי במוזיאון תל-אביב הוכרזה הכרזת העצמאות, ו"מועצת העם הזמנית" נהפכה ל"מועצת המדינה הזמנית", שתתפקד עד לבחירות ל"אסיפה המכוננת", כאמור במגילת-העצמאות.

ב-8 ביולי 1948 הוקמה ועדת חוקה, שתפקידה היה להכין הצעה לחוקת המדינה, וב-25 בינואר 1949 נערכו בחירות כלליות ראשונות ל"אסיפה המכוננת", שתפקידה היה לכונן חוקה ואז להתפזר ולהכריז על בחירות חדשות לבית-מחוקקים. במשך הזמן הוגשו לוועדת החוקה הצעות חוקה אחדות, אולם כולן נדחו בגלל התנגדויות ואי-הסכמה. חוקה לא התגבשה, ו"האסיפה המכוננת" לא התפזרה, אלא המשיכה לתפקד בכנסת הראשונה של מדינת-ישראל עד לבחירות לכנסת השנייה בשנת 1951. מאז ועד היום לא מומש התפקיד המכונן של כנסת ישראל, ואין חוקה בישראל.

כבר בכנסת הראשונה התנהל ויכוח סוער בין המחייבים חקיקת חוקה למדינת-ישראל לבין השוללים אותה. המחייבים השתייכו למפלגות שונות, והמתנגדים העיקריים היו מפלגת מפא"י, המפלגה הגדולה והשלטת, והחזית הדתית המאוחדת שכללה את כל המפלגות הדתיות. נושא זה עולה מאז שוב ושוב לסדר-היום הציבורי ולסדר-יומה של הכנסת. גם מחייבי החוקה וגם שולליה מתבססים על טיעונים אידיאולוגיים ומעשיים כאחד.

אחד הטיעונים המוקדמים של מחייבי החוקה היה כי כינון חוקה הינו חובה מוסרית ומשפטית הנובעת מהחלטת האו"ם על הקמת המדינה, ומצוינת במפורש במגילת-העצמאות: "...מרגע סיום המנדט... ועד להקמת השלטונות הנבחרים והסדירים של המדינה בהתאם לחוקה שתיקבע על-ידי האספה המכוננת הנבחרת...." כדבריו של חבר-הכנסת מנחם בגין ממפלגת חרות, בישיבת הכנסת הראשונה ב-7 בפברואר 1950: "במה בחרנו? בבית נבחרים? בפרלמנט רגיל? בבית מחוקקים רגיל? הלכנו לבחירות לבחירות לאסיפה מכוננת.... החובה שהוטלה עליכם היא אחת: לחוקק חוקה, ואחר כך להתפזר ולערוך בחירות חדשות... כולכם הלכתם לבחירות לאסיפה המכוננת... ואף אחד מכם לא גילה לעם שלא תהיה חוקה." ²

תשובתם של המתנגדים לטיעון זה הייתה כי כינון החוקה צוין במגילת-העצמאות בגלל דרישת האו"ם בהחלטתו על הקמת המדינה, אולם מכיוון שהחלטת האו"ם לא יצאה אל הפועל, ומדינת-ישראל קמה במלחמה וקבעה בעצמה את גבולותיה, "לא האו"ם יכתיב לנו אימתי יחוקו לעצמם אזרחי המדינה הזאת חוק יסוד" (חבר-הכנסת דוד בר-רב-האי, מפלגת מפא"י). יתרה מזו, מגילת-העצמאות לא הועמדה להצבעת אישור לפני הכנסת, ולכן תוקפה אינו מחייב, ובכל מקרה המוסד המחוקק רשאי להשתחרר ממנה על-ידי החלטה חדשה.

טיעון אחר התייחס לתפקידה של החוקה כחוק עליון, כמשמר הדמוקרטיה – החוקה מפקחת על השלטון, מגבילה אותו ומונעת ממנו יכולת פגישה שרירותית בזכויות האזרח.
"אם האסיפה המכוננת תחוקק חוקה לא תוכל הממשלה לעשות ככל העולה על דעתה. היום הממשלה עומדת מעל לחוק. הן הרוב שישנו בבית [בכנסת] אינו שולט בממשלה או מדריך אותה, אלא להיפך: הממשלה מטילה רצונה על הרוב. אם הממשלה רוצה, החוק מתקבל, ואם היא רוצה בביטול החוק הוא מתבטל.... יש כאן כת שלטת העומדת מעל לחוק, משום שאין חוקה שתגביל אותה" (חבר-הכנסת מנחם בגין, מפלגת חרות). המתנגדים השיבו על כך כי כל "הסכנות המפחידות" אפשריות גם כשיש חוקה, והביאו דוגמאות לחיזוק טענתם זו ממדינות אחרות בעולם, ביניהן דיקטטורות ידועות. לדעתם, חוקה הינה הכרזה על עקרונות מופשטים, ומערכת מסודרת של חוקים מעשיים וביצועיים טובה ממנה.

היו שהדגישו את תפקידה של חוקה ביצירת יציבות והמשכיות מדינית, כמו גם אחדות וליכוד לאומי. כנגדם טענו המתנגדים, בעיקר מקרב המפלגות הדתיות, כי חוקה שתיכון על-ידי הכנסת תהיה בהכרח חילונית, וככזו היא תיתפס כתחליף לתורת ישראל, תפגום ביהדותה של מדינת-ישראל, תכלול רעיונות ומחשבות זרים, ותגרום פירוד בעם, מלחמת-תרבות וחורבן. "תורת ישראל... מסדירה כל ענייני אדם באשר הוא אדם; כל ענייני העם באשר הוא עם, וכל ענייני המדינה באשר היא מדינה... תורה זו... אין זולתה. היא התכנית הגדולה לישראל, שתוכננה על-ידי אלוקים חיים ומלך עולם. לכן, כל חוקה שתהא יציר כפיו של אדם אין מקומה בישראל. אם היא סותרת את תורת ישראל, היא מתמרדת, ואם היא מזדהית עם תורת ישראל – היא מיותרת" (חבר-הכנסת מאיר דוד לוונשטיין, החזית הדתית המאוחדת).

התנגדות מכיוון אחר גרסה שהעם אינו בשל עדיין לכינונה של חוקה. המדינה נמצאת בראשית דרכה, נסיונה המדיני דל והיא אינה מגובשת ואינה מלוכדת. רובו של עם ישראל חי עדיין מחוץ לה, והיא מתלבטת בסבך של בעיות קיומיות – צבאיות, מדיניות, כלכליות וארגוניות. לכן אין לכבול את הדורות הבאים בחוקה רשמית שנחקקה בחופזה.
"חוקה יוצרים... לא בתחילת מהפכה, אלא בסיומה. כל חוקה היא ניסיון להקפיא עקרונות מסויימים, להנציח אותם.... צריך להגיע למצב יציב פחות או יותר, כדי שאפשר יהיה לצקת את הדפוס..." (חבר-הכנסת דוד בר-רב-האי, מפלגת מפא"י). אחרים הדגישו כי דווקא טיעון אחרון זה מצדיק כינון חוקה. מתוקף אותה זכות שאפשרה לנו להקים מדינה עצמאית ולקבוע את גבולותיה ואת אופייה המדיני, למעננו ולמען הדורות הבאים, אנו רשאים גם לכונן חוקה. חוקה חשובה במיוחד במדינה שקולטת עולים מכל רחבי העולם, כאלה שנרדפו והופלו לרעה בארצות-מוצאם. החוקה הינה מכשיר לגיבוש אידיאולוגי ולפיתוח גישה חיובית כלפי שלטון החוק במדינה החדשה.

יש רגליים לסברה שגם שיקולים מעשיים וכוחניים השפיעו על מחייביה ועל שולליה של חקיקת החוקה. רוב מחייבי החוקה היו חברי מפלגות מיעוט אופוזיציוניות, שראו בחוקה אמצעי למניעת פגיעה במעמדן ובזכויותיהן. המתנגדים הנמרצים ביותר באו משורות המפלגות הדתיות, שלא יכלו להשלים כאמור עם עליונות של חוקה חילונית. אליהם הצטרפה מפלגת מפא"י – המפלגה השלטת – שלא הייתה להוטה לכונן חוקה שתגביל ותרסן את שלטונה, ואשר נזקקה גם לתמיכה קואליציונית של מפלגות החזית הדתית.

הוויכוח על כינון חוקה בישראל הניב מוצא של פשרה ³ שגם המצדדים בחוקה וגם השוללים אותה ניאותו להשלים עימה בינתיים – החלטה בכנסת על חקיקת שורה של חוקי-יסוד. חוקי-יסוד אלה מטפלים בנושאים שהחוקה מטפלת בהם בדרך-כלל, אך בניגוד לחוקה – הם נחקקים אחד-אחד ועומדים כל אחד בפני עצמו, הליכי חקיקתם ושינוים אינם שונים באופן מהותי מהליכי החקיקה והשינוי של חוקים רגילים (להוציא סעיפים משוריינים אחדים), ואין להם עליונות משפטית על חוקים אחרים.

המצדדים בחוקה ראו בחקיקתם של חוקי-יסוד צעד ראשון לקראת כינונה של חוקה. כל אחד מחוקי-היסוד מטפל בנושא חוקתי מסוים, וככזה הוא מהווה למעשה סעיף חוקתי. כך, לדעתם, מכלול חוקי-היסוד, המסדירים את נוהלי השלטון היסודיים במדינה, יכול לפי שעה להיות תחליף די טוב לחוקה.

המתנגדים לכינון חוקה הבינו שמתן הסכמתם לחקיקת חוקי-יסוד יאפשר לעכב, לפחות לפי שעה, את חקיקתה של חוקה מקיפה. חוקי-היסוד עונים על הצורך בהסדרת נוהלי השלטון, אך בניגוד לחוקה הם גמישים יותר וניתנים לשינוי ולהתאמה לרוח הזמן.

הערות שוליים:

1. התכנית לחלוקה ארץ-ישראל: תכנית שהתקבלה באו"ם ב-29 בנובמבר 1947, ואשר קבעה כי לאחר סיום המנדט הבריטי בארץ-ישראל, יחולק שטח הארץ למדינה יהודית (העמקים, הגליל המזרחי, השרון, שפלת החוף ורוב שטח הנגב) ולמדינה ערבית (בשאר השטחים). ירושלים ובית-לחם וסביבתה נקבעו כאיזור נפרד שיהיה נתון למרות האו"ם.
2. הטיעונים המצוטטים מכאן ואילך לקוחים מתוך דברי הכנסת, כרך ד, ע' 725-746; הדברים נאמרו בישיבת הכנסת ב-7 בפברואר 1950.
3. ב-13 ביוני 1950 התקבלה בכנסת "החלטת הררי" (על-שם חבר-הכנסת יזהר הררי), בתמיכה של 50 מחברי הבית, שקבעה כי "הכנסת הראשונה מטילה על ועדת החוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים פרקים, באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסוד בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, במידה שהוועדה תסיים את עבודתה, וכל הפרקים יאוגדו לחוקת המדינה" (דברי הכנסת, כרך ה, עמ' 1743).